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再次，关于宪法性法律的甄别。

须警惕立法时机成熟论的负面影响，尊重行政和行政法的自身规律，聚力于行政作用法、行政程序法和行政组织法等领域某个或者某类行政法规范的整备、统合与协调。[xxiv]在充分认识行政法典化之广泛性的基础上，需要将行政法典这个术语加以限定，以排除作为其终极形态的统一完整型法典，而指向作为某领域、某阶段或者某层次的法规范。

[i] 当下依然有人提及制定统一《行政法典》，这是对行政法的特质认识不足的缘故。大多数人认识到此举的不可行性。就行政法典化跟行政法体系的关系来讲，二者之间是互为依存互为补充和促进的关系。即便是作为狭义的行政，也有多种多样的定义。无论行政法典化所指向的内涵是什么，其都会对行政法体系乃至整个法律体系发挥确认、修改和整合的作用。

其他表述仅限于直接引用的场合。[xlvii] 参见同前注[18]，杨建顺书，自序第3-4页。由于实体法的欠缺，导致法律体系依然存在较大漏洞。

行政基本法典是行政法的公因式，总则编是行政基本法典的公因式。如部门行政法仅能规定特定行政管理部门的职责，而部门间职能划分、交叉的问题只能由作为一般行政法的行政基本法典来规范。（二）行政基本法典的核心概念 内容决定形式。在法典化的基础条件方面，行政基本法典兼顾实体法和程序法、内容广泛、用语抽象简约，具有较为充分的政治基础、立法基础、制度探索和理论基础，也有民法典编纂和域外经验可以借鉴，法典化的条件比较成熟。

行政基本法典有利于强化行政法的体系性和整体性，且由于不包含部门行政法，所以为具体行政领域的法律创制活动保留了巨大的空间。但这种模式也存在一定问题，尤其是法典化的意义和价值有限，难以成为我国行政法法典化的模式。

同时，相比于行政法律关系方案，行政活动方案具有明确的价值取向和目的指向，即实现对全部行政活动的合法性控制，契合行政法控权的本质属性。行政行为的正当程序和合法要件都产生并完善于行政诉讼法而非行政实体法。行政法学理论在总论和分论的发展上并不同步，也缺乏互相关照。在法典化的基础条件方面，统一行政法典内容广泛，涵盖几百部行政法律和行政法规，体量巨大，编纂难度极大。

最后，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义现代化强国。如果法典化的目的侧重恢复秩序的话，那么法典化的模式不必大而全，只需要针对存在的紧急问题进行规范即可。综合考虑行政法治发展的规律和特性、行政法法典化的目的和基础条件，我国行政法法典化应选择行政基本法典模式。当前世界各国多编纂行政程序法典，基本上没有国家成功编纂行政实体法典。

我国是单一制国家，根据《立法法》第8条第2项、第73条，人民代表大会和人民政府的组织和职权只能制定法律，不能制定地方性法规。行政法法典化是一项重大系统工程，涉及很多理论和实践问题，其中最核心的问题是模式选择和框架结构及主要内容。

当今中国法治发展已经到了关键时期，推动主要门类的法律规范逐步走向法典化已经逐步成为各界共识。法典化是一个国家法律制度日趋成熟的表现。

虽然注意到了某些具体因素，但对于这些因素的重要性认识不足。统一单行法已形成规范各类行政活动的完整法规范体系，立法基础更充分。升级则适用于不属于法律而属于法规、规章的既有行政法规范。但这尚不足以构成编纂行政基本法典的实质障碍。行政程序法和实体法是相互依存、密切相关的。第五章行政活动包括行政行为的成立、生效、效力、合法性、撤销、变更、无效等。

总体上看，编纂行政基本法典的基础条件已经成熟，行政基本法典最契合、也最有利于实现法典化的目的。1.是否包括行政组织法 行政基本法典是否应当包括行政组织法的基本内容？有学者认为，行政组织法有较大立法空白，层级、部门、地方差异很大，并不适合纳入相对稳定的法典。

行政法之法典化，即为行政法总则之制定。因此，行政基本法典集实体法和程序法于一身，符合行政法的规律和特性。

不过，二者之间并不存在严格的、十分清晰的界限，而是存在相互交叉的模糊地带。这一定位决定了法典内容应当重要而简约。

内容越抽象，体量越小，通用性越强。该方案的优点在于，突出行政基本法典控制行政权的价值取向，具备丰富的制度基础和学理支撑，能够很好与现有立法衔接，立法难度较小。4.行政基本法典模式之肯定 我国行政法法典化不能选择统一行政法典、行政法总则和行政程序法典模式。即使从广义上理解，也很难涵盖事实活动、行政指导、公私合作、民营化、私人行政等，甚至不能涵盖行政协议，难以满足行政基本法典的内容包括所有行政活动的立法需求。

行政法必须受宪法约束，恪守宪法的原理和具体制度。三是在行政法分则方面，选择行政法总则和统一行政法典模式，意味着还要制定行政法分则。

借鉴民法典全面规范自然人、法人、非法人组织等民事主体并进行实质性创新的经验，行政基本法典可通过提取公因式和抽象化用语等方式应对行政组织法的差异性和多变性，将最重要最基本的行政组织规范确定下来，使之与行政活动等协调，形成一个完整统一的基本法律体系。上述研究深化了对于行政法法典化模式选择的认识，并在一定程度上揭示了确定行政法法典化模式选择的影响因素。

如查士丁尼编纂《民法大全》，其重要原因便是消除内容广泛的罗马法所存在的分散、复杂、矛盾和冲突的弊病，统一法制、便于人民知晓和运用。也许正是基于此，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》并未部署编纂统一行政法典，而是提出分别研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典的编纂。

《宪法》第1条第2款规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。再次，由于地方政府组织和地方人大组织机构性质不同、职责不同，且国务院组织法和全国人民代表大会组织法也是分别制定的，因此有必要将地方各级人民政府组织法从地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来纳入行政基本法典，且不会影响地方制度的整体安排。一般行政法主要目的在于防范行政权力违法侵犯公民权利，部门行政法旨在维护公共利益和现行法律秩序。无论行政活动多么广泛复杂，其基础仍然是民事关系，因此很难说行政活动比民事活动更加广泛复杂，既然民法典能够调整全部民事活动，那么行政基本法典调整全部行政活动也是可行的。

编纂行政基本法典，有利于填补立法漏洞、促进法制统一、降低立法成本，推动形成完备的行政法律规范体系，为建设社会主义法治国家奠定坚实基础。宪法的原则规定需要行政法予以落实。

（三）行政法法典化的模式选择：行政基本法典 1.统一行政法典模式之否定 统一行政法典模式既无可能，又无必要，不能成为我国行政法法典化的模式，应当被首先排除。（二）行政基本法典与既有行政法律规范的关系 行政基本法典并非凭空创设，而是对既有行政法律规范的继承与发展。

如果相应的基础条件不成熟，那么特定模式的法典将无法实现。法典内容越抽象，法典体量越小。